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（作者：苏志钦、陈嘉卓）
一、案件事实
（一）基本情况
1970年经某市规划局批准征用该地块用于建商住楼，1995年，四方合作开发该地块，1996年后，三通一平完成够，该地块开始闲置，于2003年由某国土资源和房屋管理局向某商业局核发了《土地使用权属证明书》，对三个地块进行了整合并优化了地块范围，同时地块面积仍为1441㎡。三幅地块目前未有有效的《建设工程规划许可证》，原报建商店、宿舍之用，04年用地通知书和建设规划许可证过期，2005年某市建设市政局及建设街道办事处依据某闲置土地整治文件的要求，对该地块进行整治并设置了临时停车场，该地块目前由建设街道办管理，该地开发形成了停车场和汽车美容店，街道与承包商签订了经营协议，原开发商之一还收取一定数额的管理费用。2010年原市经贸委向国土局递交了闲置土地调查材料，经过机构改革和一系列变动，目前机构为广州市工业和信息化委员会。
（二）该地块土地使用权人情况
1970年市生产组财贸办公室经批准征用该地块，2005年经过机构改革撤销某市商业局，职能划入新组建的某市经济贸易委员会，2015年政府机构改革，撤销某市经济贸易委员会，设立某市工业和信息化委员会。
（三）该地块资金投入情况
前期有四方投资，某财贸建设开发总司、原市商业局、某集团、某有限公司，投资合计一千九百多万元，用于拆迁补偿、三通一平（有益费用）。
（四）该地块权属情况
1. 土地使用权属于市商业局，未办有土地有偿使用手续
2. 用途为商住楼、商店、宿舍。
3. 四块地中征地单位分别为市革委财贸办、市和平组财贸办。
4. 地块控规信息中用地性质为二类居住用地。
（五）该地块使用状况
某建设和市政局委托某建设街办事处完成整治工作同时建设停车场，为停车场为临时使用，自2005年8月3日起5年到期，需延期使用的，在有效期届满前一个月向某市城市规划局提出申请。现该地上有美容店、停车场、租户一户。
二、物权法背景下的建设用地使用权
（一）建设用地使用权简述
建设用地使用权属于用益物权的一种，《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》对用益物权的定义是：权利人对他人所有的不动产或者地产，享有占有、使用和收益的权利，如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权。用益物权就是民事主体对他人之物享有的以占有使用为目的的物权类型。用益物权的产生属于《物权法》规定的物权变动上的“设立”，设立有无偿设立和有偿设立，可以是因为民事法律行为设立，也可以是公法行为设立，在我国，因为意识形态强调国家和集体所有权，所以土地所有权不能进入市场，这也导致土地使用权对于我国的重要性，土地使用权的市场是开放的，从最近的国家动态来看，无论是土地承包经营权的三权分置和经营权可以单独流转都反映了国家对于土地使用权方面的关注，建设用地使用权在《物权法》颁布前被称为国有土地使用权，与此对于的是乡镇建设用地使用权，乡镇建设用地使用权不属于物权法中规定的建设用地使用权，乡镇建设用地使用权由《土地管理法》规定，本文所涉该地块是建设用地使用权。我国的建筑用地使用权也不同传统民法中的地上权（Erbbaurecht）,地上权是指在他人土地上进行建筑的权利，而我国的建设用地使用权还有对建造好的建筑物等占有的权利，二者不同。
（二）建设用地使用权类别
建设用地使用权在改革开放之前就已经存在立法和实践当中，在《物权法》中被分为划拨性建设用地使用权和出让性建设用地使用权，这二者差别天翻地覆。
1. 划拨指的是国家行政划拨的方式设立，在改革开放前，是最为常见的取得建设用地使用权的手段，依照一定的特殊行政程序，企业（在当时计划经济体制下，企业也是依照行政命令所设）、政府机关、自然人向地方政府（国家）提出用地申请，在经批准后，履行一定的交付手续，将指定的土地交给用地人使用占有。但也有严格来说不满足划拨定义的划拨建设用地使用权出现，比如：
（1）1982年《宪法》颁布后，城市土地归为国家所有，原有的私有土地在法律上被宪法转化为国有土地使用权（建设用地使用权），经由《物权法》的涵摄，被称为划拨性建设用地使用权。
（2）改革开放初期，为满足三资企业投资用地需求，政府采取交纳土地使用费或将土地作为投资金额的方式依法承认了这一类型企业特有的具有市场属性的土地使用权。
上述都不符合经过严格的行政审核程序，无偿使用土地的特征。
2. 出让是指用地人和人民政府（县级以上）依据签订的出让合同设立的使用权，是产生自1988年，国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费（税）。与此同时开始试行土地使用权有偿转让，定期出让土地使用权。同年4月，七届人大第一次会议修改了1982年《宪法》的有关条款，删除了土地不得出租的规定，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让。
（三）建设用地使用权的取得方式
1. 通过行政划拨取得，依据《物权法》137条第3款的规定，划拨的取得方式被严格限定，即使符合采取划拨方式的要求，也应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定，例如《土地管理法》54条规定的主要是国家机关用地、军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、法规规定的其他用地。
2. 通过出让方式取得，指的是订立有偿的建设用地使用权合同（民事合同），使用权人向国家支付对价（即出让金），国家将土地使用权在一定年限内给使用人使用，用地者和国土资源管理部门签订建设用地使用权书面出让合同，并办理建设用地使用权登记，而且，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地上有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。《物权法》第138条、139条进一步规定，采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立合同，并自登记后才设立（登记生效主义），出让方式设立的建设用地使用权可以流转，但也须书面合同形式，且经过登记后发送效力（登记生效主义），这也是建设用地使用权人的主要权利。
3. 取得时效（我国无此制度）。
（四）建设用地使用权的消灭原因
1. 抛弃（有相对人的单独意思表示，生效需办理注销登记）。
2. 撤销（我国法律尚未规定，土地所有权人的形成权，向建设用地使用权人单方面的意思表示即可，生效需办理注销登记）。
3. 在建设用地出让合同中约定的事由发生（不能有合同无效事由，需办理登记才生效）。
4. 期限届满未续期（划拨方式的建设用地使用权没有期限所以不存在划拨方式的建设用地使用权届满未续期而消灭的情况，物权法第149条第一款及相关规定指的是出让方式有偿取得的建设用地使用权消灭的原因，（1）住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期且不应再收取出让金，续期的期限是原存续期限。（2）非住宅建设用地期间届满后不依法办理续期手续的自动消灭）。
5. 因公共利益的需要而提前收回，其实这是所有权人为了公共利益需要而单方面终止合同。所以，出让人要给予补偿，退还相应的出让金。
6. 土地灭失，需要注意的是，因不可抗力导致建设用地使用权人对土地占有、使用受到妨害时，建设用地使用权人不能向出让人要求免除或减少出让金。
三、物权法以前的建设用地使用权
（一）物权法以前的建设用地使用权叫做国有土地使用权（全民所有性质，所有人单一，没有剥削），是中国特色的产物，不同传统民法土地公有制下的产物（私有制，所有人多，剥削制度），但我国制度下，土地使用制度应当是财产关系而不是行政关系，如当时《城镇国有土地出让和转让暂行条例》第11条要求土地管理部门应当代表国家行使国家土地所有权的原则，应当坚持自愿、平等、有偿的原则与他人签订土地使用权合同，在出让合同，应当是民法上的主体，但此种合同不同于私有制下的金钱交换关系，对于商业用地，当然按照价值规律和土地状况收费，也就是在这个时期，土地所有权和土地行政管理权二者要区分开，不同过去的产品经济体制下，国有土地使用权以划拨的方式无偿取得。并且国有土地使用权是从国家土地所有权派生出来的，行使是收到国家土地所有权的限制的（行使被所有权设定的用途和方式限制），但国家土地使用权是一种独立的权利，不附属于国家所有权。在当时，国有土地使用权作为不动产是有争议的，第一种规定为不动产，典型的立法例有《法国民法典》526条、《美国加利福尼亚州民法典》第658；第二种规定为不动产物权。
1985年到1989年，国有土地使用权证书的颁证工作基本完成，1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1989年《土地登记规则》，都要求登记作为国有土地使用权的生效要件，这一规定与世界各国无异。
国有土地使用权特点是存在三方法律关系，不同于普通的债法上的关系：
（1）所有权人与使用权人的关系：①国有土地所有权仍然存在（《土地管理法第24条》）、1987年《上海市土地使用权有权转让办法》等，所以国家有监督权，如果使用权人未按约定使用土地时，可以给予警告并无偿收回土地（《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条）。②属于物权关系非债权关系，虽然当时已经允许土地出租（《民法通则》第80条已因违宪而失效），但土地使用权不同于租赁，例如：转租需要所有权人同意，而土地使用权不需要同意。
（2）土地使用权人和不特定第三人之间的法律关系（物权关系的对世性）。
（3）国家和不特定第三人之间的关系（监督实际占有人来行使自己的所有权，还享有排除妨害请求权，协调使用人和用地人的关系以行使所有权）。
（二）国有土地使用权的分类
依照是否可以转让可以分为：1.可转让的国有土地使用权与不可转让的国有土地使用权（不可转让的国有土地使用权包括：①50年代末以来行政划拨手段获得的土地使用权。②1978年以来中外合资企业依审批加合同方式获得的土地使用权。实践中有变相手段将不可转让的国有土地使用权转让，这是法律无法禁止的，所以当时是迫切需要有将不可转让的国有土地使用权予以转化为可转让的国有土地使用权的方法）。
依照所有制性质可
