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财政部于2022年11月18日发布了推进PPP项目规范发展的综合性管理文件，《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），距离上一次发布ppp项目管理重磅文件——《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号文）间隔了有三年半的时间。
自10号文发布后，PPP项目的开展从火爆期进入低潮期。新发布的文件在10号文基础上，结合近几年全国各地实施PPP项目的探索和实践，又提出了一些新要求，目标是要把PPP项目做精、做实，推动政府和社会资本合作模式走向成熟、理性。
关于PPP模式的适用，财金〔2022〕119号文中提出：“属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可采用PPP模式实施，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目”。 与之前一系列文件规定相比，新规对PPP模式适用范围做出了更多的限定性要求，以前的规定只要求“公共服务领域、具有运营内容”（最早期的文件连运营都不作特别要求），这次则增加了“需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理”的限定，并强调优先实施运营属性强、收益长期稳定的项目。 这一改变也是吸取了前期的经验教训，这几年的实践证明，无运营内容、无收益或者运营属性弱、收益微薄的项目，完全或者基本上都依赖政府付费。一旦政府财政资金紧张，无法按约履行支付义务，整个项目都要叫停或者变更建设模式，容易造成项目建设的停滞、政府和社会资本方的矛盾，没有实现适用PPP模式的初衷。为从源头上减少这种情况，新规从实际出发，收窄PPP模式的适用范围，选择实施真正适合PPP模式的项目，减少项目自身的风险性，带来地方政府和社会资本的双赢。 虽然“每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线”是从一开始推行PPP模式就制定的铁规，但个别地方政府为了能够多开展PPP项目而变相规避10%红线。比如在开展财政承受能力论证时，高估预期财政收入、低估预期支出；或者是以跨地区合作开展项目的名义，借用实际上并未参与项目的其他地方政府的支出额度。 针对这一问题，财金〔2022〕119号文要求：“审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过'报小建大‘等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束”，以及：“合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过'借用’未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束。” 近几年来，财政承受能力论证的准确性、真实性的确受到了一些质疑。在实践中，拟参与PPP项目的一些社会资本方，除了考量地方政府财政承受能力是否踩红线之外，也会考虑地方政府的负债率，毕竟负债率是现实已存在的指标，而财政承受能力论证更多的是建立在对未来的预测基础之上。本次文件新的要求意在挤掉财政承受能力论证中的水分，保障10%的红线能够严守。 关于地方国企能否以社会资本方身份参与本级PPP项目，财金〔2019〕10号文中只是禁止“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目”，在此之前的文件，涉及到此问题时，都规定得更为宽松。 财金〔2022〕119号文则首次明确禁止地方政府能够控制的所有地方国企（不仅限于融资平台公司）均不得作为社会资本方参与本级PPP项目。 这一规定确实非常有必要，从政府与社会资本方合作这一模式本身的特点来说，要有两方，两方在利益上要具有一定的独立性、而在其他资源上能够互补。地方国企作为社会资本方参与本级PPP项目，实际上只有一方，无论是在经济利益上还是在其他资源上，都是很难实现相互独立的。 新规中还强调：“地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理”，也就意味着地方国企出资的子公司、孙公司，或其能够实际控制的其他公司，都可能会被禁止作为社会资本方参与本级PPP项目。 对于运作基础设施等项目的项目公司股东而言，和一般的公司相比，按照国家发改委等部门的要求，除了缴纳注册资金的义务之外，还有注入资本金的义务。而在《公司法》层面，股东的按期出资义务、资本充实义务（即不得抽回、挪用）适用于注册资本是无争议的，但是否适用于资本金是有争议的。 对此问题，财金〔2022〕119号文明确规定“政府方和社会资本方应当依据合同约定按时足额缴纳项目资本金和项目公司注册资本，不得以任何方式抽回、挪用。”在PPP等基建类项目中，资本金才是更关键的，银行的贷款、项目的启动都要建立在资本金充足之上。因此，在现行《公司法》没有明确规定的前提下，有必要从行政管理的角度提出要求。 笔者此前在为PPP项目提供法律服务过程中，就发现一些项目的实施方案、项目合同中，对于资本金条款会有如下表述：“项目资本在项目现金流充足且贷款提供者及实施机构同意的情况下，才可按比例回收项目资本金”，当时笔者只能引用发改委关于资本金管理的相关文件，经法律推理后提示这种表述是不合规的，但本次财金〔2022〕119号文发布之后，其不合规性是更加明确的。 政府存量资产项目经常采用TOT模式（转让-运营-移交）盘活，比如已经建好的污水处理厂等项目。这种方式的一个特点是项目建设已经完成了，涉及到存量国有资产的处置；而更常见的BOT模式，是针对需要新建的项目，尚未形成存量国有资产。而过去的法规文件，没有针对TOT项目的特点提出特殊性要求，与国有资产处置没有形成有效衔接。 另外，TOT项目也容易成为虚增地方财政收入的重灾区，这与上文提到的地方国有企业能够以社会资本方身份参与本级PPP项目有关，是“实际上只有一方”的不利后果。假买假卖，帐面上是收入增加了，实际上并没有真实的增量收入。 为了进一步规范TOT模式项目的实施，财金〔2022〕119号要求：“拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入” 财金〔2022〕119号 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局： 为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行，现就有关事项通知如下： 一、做好项目前期论证 （一）充分做好项目前期工作。地方财政部门应会同有关方面科学把握PPP模式的适用范围，对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可采用PPP模式实施，优先实施具有强运营属性、具有长期稳定经营性收益的项目。项目实施机构应会同有关方面依法依规做好项目规划、立项、用地、环评等前期工作，科学编制项目实施方案，合理设置项目风险分担机制和投资回报机制，探索开展绿色治理（ESG）评价，充分挖掘项目潜在经济效益、社会效益、环境效益，算好整体账和长远账，持续增强项目决策的科学性、严谨性、规范性。 （二）规范开展财政承受能力论证。省级财政部门应压实辖内市县财政部门财政承受能力论证责任，指导市县财政部门规范开展财政承受能力论证工作，严守每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的红线（以下简称10%红线）。合理分担跨地区、跨层级项目财政支出责任，严禁通过“借用”未受益地区财政承受能力空间等方式，规避财政承受能力10%红线约束。审慎合理预测一般公共预算支出规模和增长率，严禁脱离项目实际通过“报小建大”等方式调整项目财政支出责任，规避财政承受能力10%红线约束。PPP项目财政支出责任超过10%红线的地区，不得新上PPP项目；PPP项目财政支出责任超过5%的地区，不得新上政府付费PPP项目。 （三）压实项目库管理责任。财政部授权财政部政府和社会资本合作中心（以下简称财政部PPP中心）负责全国PPP综合信息平台项目管理库（以下简称PPP项目库）的建设、管理及信息统计、发布、筛查等工作。PPP项目库分为准备库和执行库，处于项目准备、采购阶段的项目纳入准备库，主要用于项目储备和交易撮合；处于项目执行阶段的项目纳入执行库，重点加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理。PPP项目库项目坚持“属地管理”原则，地方财政部门负责本级PPP项目的入库审核、动态调整、监督管理以及项目信息的录入、更新、筛查等工作，对本级入库PPP项目的规范性以及项目信息的真实性、完整性、准确性、及时性负责。省级财政部门对辖内项目库项目管理负总责。 （四）健全项目入库联评联审机制。地方财政部门要认真把好项目入库审核关，会同有关方面建立健全项目入库联评联审机制，加强PPP项目入库审核与地方政府隐性债务风险防范工作协同和信息共享，重点审核项目是否适宜采用PPP模式实施，项目规划、立项、土地、环评等前期手续是否完备，实施方案编制和财政承受能力论证是否规范，PPP项目财政承受能力是否超过10%红线，按照穿透式监管原则审核项目是否存在其他影响PPP项目规范运作、增加地方政府隐性债务的情形，对于存在上述情形之一的项目不得入库。地方财政部门应组织相关方面及时将相关评审意见上传全国PPP综合信息平台存档备查。 二、推动项目规范运作 （五）保障社会资本充分竞争。项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则，依法择优选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目。鼓励国有企业、民营企业、外资企业等各类市场主体作为社会资本方平等参与PPP项目。地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。地方财政部门应会同有关方面加强对PPP项目社会资本方资质的穿透管理，防止内幕交易、关联交易，防止政企权责不清和地方保护主义。 （六）规范存量资产转让项目运作。拟采用转让-运营-移交（TOT）等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，严格履行国有资产评估、转让程序，合理确定转让价格。TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞“自我循环”，不得通过将无经营性收益的公益性资产有偿转让或者分年安排财政资金支付资产转让成本等方式虚增财政收入。 （七）完善项目绩效管理。项目实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定PPP项目绩效目标及指标体系，健全绩效运行监控机制，加强绩效评价及其结果应用，将PPP项目绩效评价结果作为按效付费的重要依据，强化对社会资本的激励约束。 （八）强化项目履约管理。政府和社会资本双方应切实增强诚信守约意识，依法依规履行合同义务，保障项目有序实施和公共服务持续稳定供给。政府方和社会资本方应当依据合同约定按时足额缴纳项目资本金和项目公司注册资本，不得以任何方式抽回、挪用。政府方应带头诚信履约，维护良好营商环境，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费。 三、严防隐性债务风险 （九）加强项目合同审核。地方财政部门应会同有关方面严格做好本级PPP项目合同审查，严禁在项目合同及相关补充协议中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损失、承担项目融资偿还责任以及以其他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。 （十）加强项目执行信息复核。地方财政部门应督促已签约PPP项目相关参与方按规定在PPP项目库上传项目合同等材料并更新项目相关信息。省级财政部门应组织对项目合同内容、社会资本方资格条件等进行复核，对于存在违反地方政府债务管理规定情形、社会资本方不符合资格条件的项目，不得纳入执行库。未纳入执行库的项目，不得安排财政预算。 （十一）规范项目预算管理。PPP项目政府方按照PPP项目合同约定承担的股权投资、运营补贴等财政支出责任，以及取得的资产权益和特许经营权转让收入、股息、超额收益分成、社会资本违约赔偿等收入，依法依规全面纳入预算管理。对于已进入付费期的PPP项目，应按照预算编制程序和要求，将项目合同约定的年度财政支出责任纳入预算。 四、保障项目阳光运行 （十二）推动项目信息公开。地方财政部门应依托全国PPP综合信息平台，加快推动PPP项目全生命周期信息公开，压实项目各参与方信息公开责任，强化项目信息动态更新，真实、完整、准确、及时反映项目实施进展情况，保障社会公众知情权，主动接受审计监督、社会监督。 （十三）强化财政承受能力动态监测。省级财政部门应组织辖内市县财政部门定期、据实做好入库PPP项目的财政支出责任数据和本级财政一般公共预算支出数据更新，动态反映PPP项目财政支出责任情况，切实发挥财政支出责任监测预警机制作用。 （十四）强化信息公开监督管理。省级财政部门应定期对本地区入库PPP项目信息录入、更新和公开情况进行筛查和监督管理；财政部PPP中心不定期开展PPP项目库信息质量抽查；对于未按《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》（财金〔2021〕110号）规定更新信息的项目，应督促有关方面予以整改。 地方财政部门要充分认识推动PPP规范发展、阳光运行的重要意义，加强组织保障，压实各方责任，完善工作机制，强化工作协同，持续推动PPP项目规范运作，不断提升项目管理水平和信息质量，助力扩大有效投资、提升公共服务质效。 财 政 部 2022年11月11日 发布日期: 2022年11月18日 关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知
