中共广州市委广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见穗字 〔2020〕10号

中共广州市委广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见
穗字〔2020〕10号 （2020年9月9日）
为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神及中央城市工作会议精神，落实省委、省政府“1＋1＋9”工作部署和市委、市政府“1＋1＋4”工作举措，紧紧围绕实现老城市新活力、“四个出新出彩”，坚持人民城市为人民，坚持高质量发展，坚持生态优先，坚持保护并传承历史文化，坚持用“绣花”功夫管理城市，强化规划统筹，全面深化改革，以统筹城市更新九项重点工作为抓手，加快形成新发展格局，推动城市高质量发展，推进城市治理体系和治理能力现代化，现提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）塑造高质量发展新空间。基于“山水城田海”的自然本底和2200多年的悠久历史文化，以“美丽宜居花城、活力全球城市”为目标愿景，优化空间资源要素配置，形成沿珠江水系的多中心、网络化空间格局。通过系统推进城市更新，全面提高土地利用效率，形成以调整重构为主、结构性拓展为辅的空间发展模式，推动价值空间的释放，促进产业空间供给、城市品质提升、就业和产业结构升级，实现“住有所居”、社区共建共治共享、社会融合等多元目标，形成与绿色高质量发展相适应的美丽国土空间格局。
（二）优化城乡功能结构布局。抓重点、补短板、强弱项，通过深化城市更新工作，高水平统筹推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，村级工业园、低效物流园、传统批发市场整治提升和违法建设拆除、黑臭水体治理、“散乱污”场所整治等九项重点工作，系统解决发展不平衡不充分的问题。
通过城市更新，保障城市重点功能平台建设，加强新型基础设施建设，不断提高基础设施和公共服务设施的空间供给与服务水平，推动基本公共服务均等化，打造宜居宜业宜游优质生活圈，增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进城市可持续发展。
（三）传承历史文脉。高度重视历史文化保护，始终把保护放在第一位，不急功近利，不大拆大建，突出地方特点和岭南特色，注重文明传承与文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。
（四）营造国际一流人居环境。强化城市风貌管控，注重人居环境改善，体现城市精神、展现城市特色、提升城市魅力。在城市更新中特别注重传统与现代融合发展，通过城市更新丰富多层次的街道空间，使城市空间更通透开阔、建筑更有美感、交通更加顺畅、服务更加完善、生活更加舒适，不断提高城市环境品质。
（五）促进社会协同治理。直面城乡二元结构矛盾，处理好城市更新和社会治理的关系，通过多元化的城市更新手段促进社会关系融合，建设开放包容的都市。通过为城市提供满足多层次需求的宜居住房、中低成本的生产与创新空间，丰富城市供给的多样性;构建新型社会治理体系，健全城乡要素自由流动、平等交换的体制机制，促进改造开发和后续管理有效结合，综合推进户籍、土地、社区管理、社会保障等配套改革，满足村民、外来人口转化为“新市民”的需求，促进实现城乡一体、共建共治、普惠共享、融合发展。
二、目标任务
按照“规划统筹、分类指导、连片策划、精准施策”原造相结合方式推进，落实市委、市政府部署的城市更新九项重点工作，实现城市面貌年年有变化、五年大变化、十年焕然一新。
2025年底前，先行推进重点地区更新，着重推进城中村及周边地区存量用地改造，有序推进旧城镇、旧厂房改造以及村级工业园、低效物流园、传统批发市场的整治提升工作。国土空间总体规划确定的重大功能平台核心区已划定为全面改造和战略基础设施涉及的更新片区，结合近期规划纳入先行改造。重点包括机场周边地区、铁路枢纽周边、广州人工智能与数字经济试验区、中新广州知识城片区、白鹅潭商务区、广佛高质量发展融合示范区启动区等。
2030年底前，全面推进城市集中建成区更新，以城市集中建成区内的旧村庄改造为重点，统筹推进旧城镇、旧厂房改造，牵引整合周边村级工业园、低效物流园和传统批发的品质全面提升。重点包括国土空间总体规划确定的重大功能平台、轨道站点周边、城市门户地区和景观廊道沿线涉及的存量用地。
2030年之后，推进全域存量用地系统更新。盘活后的存量用地优先用于落买粤港奥大污为高水平全面实现老城展、增加绿地供给、保障产业空间，为高水平全面实现老城市新活力、“四个出新出彩”，持续提升广州城市能级和综合竞争力提供最有效的支撑。
三、深化改革创新，推动城市更新工作提质增效
（一）规划统筹，全面提质
1.规划引领，统筹推进。在国土空间总体规划指引下，打破行政村界，推进连片策划和成片规划，科学布局“生产、生活、生态”空间，结合国民经济和社会发展规划、产业专项规划，以及综合交通枢纽、重大基础设施、重点功能区、重点平台建设和重大民生项目、生态修复、历史文化遗产保护利用、工业产业区块等，制定深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案（三年实施计划、五年行动方案和十年改造规划等）。各区按照国土空间总体规划，从底线约束、发展容量、用地结构、城市设计、配套设施、公共开敞空间、宜居住房等方面，按国土空间详细规划单元进行规划统筹，分期分片实施。
2.产城融合，分区施策。城市更新应与国民经济和社会发展规划、产业专项规划结合，加强产业导入，降低企业成本，释放科创空间，引入科技创新产业、文化产业和现代服务业，推动村级工业园、物流园、传统批发市场转型升级﹔着重引入龙头企业，带动产业转型升级。在充分考虑产业发展和职住平衡的基础上，合理配置详细规划单元产业建设量占总建设量的比例。重点地区的项目优先全面改造，侧重产业发展，注重产城融合。探索设置弹性用地和区域性功能留白机制，更好地适应产业发展和城市功能转变的需求。历史文化街区、历史文化名镇名村、历史风貌区、传统村落保护范围内不适用全面改造，原则上以现状保留及微改造为主，做好历史文化遗产保护利用工作。
3.保障民生，补强短板。落实城乡公共服务均等化要求，配齐公共服务设施，高标准配置教育、医疗、文化、城管、体育、养老、配送等设施，协同推进交通、电力、环卫、给排水等重大市政基础设施建设，保障相关项目用地供应。优先设置独立占地的社区中心，将公共服务设施及公共空间集中设置。在城中村改造中，鼓励引入优质教育资源，实现地铁、医疗、体育、文化、公园、养老等设施服务全覆盖﹔统筹配建公共租赁住房、共有产权住房以及人才公寓，合理配置小面积市场化租赁住房。旧城镇改造优先补足配套公共服务设施。做好更新改造后物业管理服务，因地制宜确定物业管理模式。
4．传承文化，突出特色。保护“山水城田海”总体空间格局和“两带三廊、三道十区”的保护传承总体结构，坚守历史文化保护底线，落实历史文化名城保护规划，对历史城区、26片历史文化街区、7个历史文化名镇名村、19片历史风貌区、91个传统村落、3425处不可移动文物、817处历史建筑等历史文化遗产进行优先保护、原址保护、整体保护，培育既有国际视野又有民族文化自信的工匠队伍，强化修缮工程监管，提升改造工程品质，注重文明传承与文化延续，多措并举促进历史文化遗产保护利用。鼓励城市更新改造项目延续传统格局和历史风貌，设立博物馆、图书馆、陈列展览馆、艺术馆等文化设施，在历史文化街区、历史文化名镇名村、旅游文化特色村设立旅游服务设施，规范完善旅游标识系统，支持开发文化旅游市场功能。
5．生态优先，打造精品。坚持“大师领衔、专家咨询、公共参与”，加强城市更新前瞻性和战略性，鼓励邀请院士、大师团队以及国内外名家大师参与城市更新策划咨询，提升规划设计水平，突出地方特色，打造精品项目。非重点地区涉及生态保护等情况的城市更新项目以综合整治为主，落实生态保护要求，着力打通城中村安全通道，拓展城中村生态空间;城市重要景观风貌通道沿线的城市更新项目因地制宜制定改造方案，全面提升沿线的城市风貌和品质﹔补强城市综合防灾体系，有效防御地震、地质灾害、洪涝、台风等自然灾害。加强质量安全管理和风险管控，建立城市更新工程安全隐患排查长效机制。推进建筑绿色化发展，落实绿色节能、循环经济和海绵城市建设要求，做好建筑废弃物可回收利用、防洪排涝评估，提高防洪排涝建设标准，解决城市防洪排涝安全、雨水收集利用、水体治理等问题。
6.智能建造，智慧管理。加强信息技术应用，发展智能建造技术，积极推广应用装配式建筑。按照“完整社区、智慧社区”标准推动更新改造，大力推进社区信息基础设施建设，建设社区级CIM（城市信息模型）平台，提升社区基础设施集约化和智能化水平。将城市管理、物业管理、小区居民需求有机融合，促进公共服务智能化、社区管理精细化。推动全市微改造小区和新建小区向智慧型转变，构建设施智能、服务便捷、管理精细的智慧社区。
7．储改结合，成片整备。兼顾城市发展与各方利益，以土地整备为抓手，通过科学划定城中村改造和土地收储范围，在满足城中村改造需求的同时，协同推进土地储备工作，为区域发展和品质提升提供用地保障。
8.整合项目，统筹实施。协同推进老旧小区微改造项目、历史文化遗产保护利用项目及其他特殊控制区内更新项目与城市更新全面改造项目组合实施。在城市更新改造中探索在本区内跨项目统筹、开发运营一体的新模式，实行统—规划、统一实施、统一运营。城市更新微改造项目原则上区内统筹平衡。受白云国际机场、白云山等特殊控制区影响的城市更新项目可通过全域统筹、联动改造实现异地平衡，原则上在本区内平衡，特殊情况可由市层面组织对改造方案涉及的跨区平衡事项进行研究。
9．固化底数，杜绝“两违”。各区要加快基础数据和历史文化遗产摸底工作，并固化基础数据摸查结果，保持高压态势，以“零容忍”的态度重拳打击“两违”行为和拆除、破坏、涂损历史文化遗产行为，杜绝新增违法用地和违法建设以及拆除、破坏、涂损历史文化遗产﹔健全堵疏结合机制，合理有效治理历史存量违建，做好风险防范。
（二）规范流程，稳步推进
10．简化前期工作，加快项目启动。纳入三年实施计划和五年行动方案的，或市委、市政府部署推进的项目，自动进入城市更新项目储备库，可先行开展基础数据调查等前期工作，详细规划的必要性论证内容可纳入详细规划的修改方案中，一并公示和报批。对于多条村成片连片改造的项目，可在市组织基础数据普查时按入户调查深度完成数据调查﹔对于单条村改造的项目，由各区按规定组织基础数据调查。
原则上由市组织数据核查工作，黄埔区、南沙区、增城区和广州空港委可自行组织数据核查。对于纳入十年改造规划的项目，各区可根据需要参照上述规定执行。
11.加快方案编制，推行并联审批。纳入三年实施计划、五年行动方案和十年改造规划的项目，片区策划方案、详细规划修改方案和实施方案可同步编制、统一编制，同步征求专家、职能部门、公众意见，并推行片区策划方案和详细规划修改方案提交市城市更新工作领导小组与市城市规划委员会“套开会议”审议或同步审议，具备审议条件的实施方案也可同步提交审议。
12．分层分级管控，优化审批机制。探索建立“单元详细规划＋地块详细规划”分层编制和刚弹结合分级审批管控体系。刚性指标由市政府审批，因项目实施需要，弹性指标优化可由区政府审批。
13．分阶段施工许可，加快“三旧”用地报批。按照“提高效率、并联审批”原则，可在详细规划修改方案批复后，先行办理建筑方案审查、分阶段施工许可等手续。集体建设用地转为国有建设用地涉及同步办理完善集体建设用地手续的，由区政府对该建设用地来源合法情况出具说明，单独组卷，同步审查，同步报批。
14．优化村民议事规则，提高集体表决效率。纳入三年实施计划、五年行动方案的城中村改造项目，拆迁补偿安置方案表决比例不低于村民（含“村改居”后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80%，其余改造相关事项的表决按照《广东省农村集体经济组织管理规定》以及村集体经济组织股份制章程的规定执行。
（三）深化改革，全力攻坚
15．鼓励土地整合，支持成片连片改造。城中村全面改造项目因用地和规划条件限制无法实现资金平衡或涉及重点区域、重要地段、重要节点需要统筹改造，符合国土空间总体规划的，原则上在本行政村（转制社区）范围内，改造主体可整合收购邻近国有用地用于复建安置和公益设施，或将村集体建设用地与政府储备用地转换。改造主体整合收购邻近的国有用地用于复建安置和公益设施的，土地整合改造成本可按旧村庄、旧城镇有关的成本核算办法执行;也可参照《广州市深入推进城市更新工作实施细则》关于收回国有旧厂房整宗土地的规定计算改造成本;涉及旧城镇的，也可参照《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》的补偿标准计算改造成本。原则上被收购整合的国有用地（不含“三地”）不超过改造范围总面积的10%，且被收购整合的国有用地上的建（构）筑物不再予以复建安置。政府储备用地与村集体建设用地置换的，依据“面积相等、价值相当、权属清晰、双方自愿”原则置换后纳入改造范围，实现多宗地块整合后统一协议出让。
16.鼓励留用地纳入改造，统筹编制改造方案。农村集体经济组织可将留用地或未兑现的留用地指标纳入城中村改造范围一并改造﹔城中村全面改造项目因用地和规划条件限制无法实现资金平衡的，可将本村权属范围内符合国土空间总体规划的其他用地纳入城中村改造范围一并实施，并抵扣留用地指标，留用地指标不足的可按规定预支留用地指标。
上述用地的权益按留用地管理规定的用途计算并在改造范围内统筹落实，其具体地块建设用途可结合城中村改造需求统筹研究确定（住宅、商业、商务、科技创新或工业等），供地方式按照城市更新政策办理。
17．动态分期，以拆促改。建立健全安全生产、生态环境、公安、消防、城管、市场监管、税务、供水供电等部门联合执法的机制，形成合力，铁腕清理城中村违法建设和违规生产经营行为。结合“两违”整治强力推进违法用地、违法建设拆除搬迁，以拆促改。城中村改造项目可在实施方案批复后，按“民生先行、灵活分片、动态分期”原则，签—片、拆一片、供一片、建一片，先行建设复建安置房、公共服务配套设施、交通基础设施，并优先移交投入使用。可根据实施情况分地块申请办理规划、用地、施工等许可事项，以支持项目加快施工建设。
18．加强合作企业管理，完善引入退出机制。注重产业优先、实力优先、信誉优先，通过公开招商优先选择具备引入优势企业、优势产业、优势资源等条件的合作企业，合作企业的自有资金、经营资质应与改造项目的规模匹配。合作企业应签订监管协议和承诺书，明确产业导入的内容与要求，保证三年内项目建设有实质性进展和项目建成后产业导入有实质性成效﹔履约情况纳入诚信管理。对于改造效率高、改造后产业效益突出的项目，可按规定予以奖励;对于未按监管协议和承诺书落实的，视情节承担相应责任，情节严重的应按强制退出机制依法依规处理。
19.强化社会治理，协调内部纠纷。深化“令行禁止、有呼必应”党建引领基层共建共治共享社会治理格局，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用，带动村民支持城市更新工作。发挥村民议事厅作用，规范和落实村民议事规则;对极少数谋求不当利益阻挠拆迁损害大多数被拆迁人利益的行为，村集体可根据股东（村民）代表大会等形式依法制订的“村规民约”对其采取必要的处置，涉及违法违纪的，村集体应及时移送线索交由有关部门依法查处。
20，强化行政司法保障，探索最优解决路径。依据《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》有关规定，依法推动城中村改造以政府裁决、司法裁判为突破口，寻求破解产权关系难以协调、开发利益分配不均的最优方案。
四、加强组织领导，确保城市更新工作取得实效
（一）建立健全组织架构。建立市、区两级城市更新工作领导机构，市层面成立由市委主要领导任组长的深化城市更新工作领导小组，下设专职工作组。各区成立相应领导机构。市、区两级领导机构加强上下联动，强化纪检监察、组织、发展改革、教育、科技、工业和信息化、民政、司法、规划和自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水务、商务、文化广电旅游、卫生健康、市场监管、体育、城市管理综合执法、税务等部门协同作战，形成强大合力。
（二）层层压实主体责任。各级党委和政府要进一步提高政治站位，全力以赴推进城市更新工作。市深化城市更新工作领导小组负责统筹推进全市城市更新工作，领导小组各成员单位按职责分工推进落实工作任务，在职责范围内承担相应责任。各区党委和政府对本行政区域的城市更新工作负总责，主要负责人是第一责任人。各区各部门要认真履职，明确工作节点，保障新旧政策衔接，完善统筹平衡机制，通力合作协同推进城市更新工作，形成齐抓共管的工作格局。
（三）加强技术支撑服务。成立城市更新专家顾问、技术咨询（第三方服务）团队，完善检讨、咨询、监督体系，加强前瞻谋划、实施检讨和后期监督，研究建立定期检讨机制，不断优化工作安排。加强专业技术支撑，结合工作实际强化人员队伍保障，建立定期交流沟通机制，提高城市更新工作质量和效率。
（四）强化人力资金保障。市、区两级财政要落实前期工作资金，确保按期推进城市更新三年实施计划、五年行动方案和十年改造规划，推进策划咨询、专项规划及城市更新项目基础数据调查、片区策划方案编制、详细规划编制、各类专项评估和国土空间资源“一张图”等工作。各级各部门要集中优势资源，优先保障城市更新工作，强化人员队伍保障，组建工作专班，完善工作机制，高质量推进城市更新工作。对旧城镇改造，市、区两级要积极创新改造模式，拓宽融资渠道，通过企业投资、居民自筹、政府专项债、企业债等多种方式筹集改造资金。
（五)加强政策环境保障。进一步优化营商环境，搭建行业公共服务平台，吸引更多有实力的企业参与城市更新工作。加强舆论引导，广泛宣传和培训，深入发动，引导人民群众正确认识城市更新工作，提高参与城市更新的积极性。鼓励专家学者和艺术家积极参与城市更新实践的理论研究和文艺创作，形成一批正面宣传人民物质和精神生活的优秀作品。加强城中村综治维稳工作，把城中村改造与扫黑除恶专项斗争、“头雁工程”、基层正风肃纪反腐等重要工作相结合，严防城市更新工作的腐败行为，严厉打击城中村改造中的黑恶势力和保护伞，为城中村改造提供坚强政治保证和组织保障。有关配套指引应加强前后政策衔接，确保项目顺利实施。各区要强化产业导向，补足民生短板，健全区内统筹平衡机制，加强项目实施监管，推动城市更新工作提质增效。
（六)健全监督问责机制。完善纪委监委监督、媒体监督、群众监督等监督体系，健全基层党代表、人大代表、政协委员、媒体代表全过程监督城市更新工作机制。将深化推进城市更新工作作为历练领导干部的重要“考场”，加强巡察监督和考核，对工作完成较好、成效突出的应予以奖励和提拔重用﹔对贯彻落实市委、市政府决策部署不坚决不彻底、落实责任制不到位、任务完成严重滞后的党政领导干部，按规定严肃问责，对履职不力、失职渎职等行为依法追究相应责任。