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（广东华瑞兴律师事务所 陈熙）
目前我国三旧改造还未进行国家层面的立法，主要依靠地方性政策推动，而各地的政策体系总体来看仍处于不断发展完善阶段，旧改项目通常实施周期较长，因此发生政策变更法律风险可能性较高。本文将基于实际案例，探讨政策变更的发生对于旧改项目合同履行产生的法律后果，以及相关法律责任的承担。
一、案情简述
2007年1月1日，深圳市某区城中村改造办公室向A公司发出函件，确定A公司为B村某工业区改造项目的改造单位，应在5年内完成改造。2009年7月20日，A公司与B投资公司签订《拆迁补偿安置协议书》，约定B村投资公司需在2012年10月31日前将改造范围内的房地产及附属设施全部腾空移交给A公司，如延迟移交超过三个月，A公司有权选择解除本协议，B投资公司须赔偿A公司投入本项目的全部款项并赔偿A公司一切损失外，另外向A公司支付违约金2000万元。第九条免责条款中约定：因不可抗力导致本协议履行中断或无法履行，或因政府部门（含区、街道办）的原因导致改造项目迟延或者改造项目终止，或因政府部门对本旧改项目进行挂牌出让而A公司丧失开发权，协议各方互不追究违约责任，各方应相互协助采取一切必要的措施减少造成的损失和影响。
《拆迁补偿安置协议书》签订后，A公司开展了案涉改造项目的前期规划、设计、测绘、拆迁等事项。但在2011年9月25日B投资公司召开临时股东大会，决议授权其全资子公司自行进行案涉旧改项目工作；2011年12月7日，案涉项目另一业主B村股份合作公司与C公司（B投资公司与B村股份合作公司为关联公司，B投资公司控股股东为C公司）签订《合作协议》，约定案涉改造项目中8600平方米的土地交由C公司开发。2012年3月22日，B投资公司向A公司发出《关于暂停履行通知书》，载明:现因贵司未能在政府规定期限内完成项目改造，且从未取得改建项目的拆迁许可证，故贵司原由区政府确定的项目改造资格已丧失。自该通知书发出之日起，B投资公司暂停履行合同。
深圳市某区城市更新办公室于2012年4月25日向A公司发出《关于某更新项目改造期限问题的函》，明确案涉改造项目结转为2010年度实施计划的城市更新项目，案涉项目适用政策已变更为城市更新相关政策，并明确“2011年3月30日该项目单元规划批准实施，按照《深圳市城市更新办法实施细则》第七十一条规定，拆除重建类城市更新项目在城市更新单元规划批准两年后，仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认项目实施主体，经综合判断确有实施的必要性和紧迫性的，政府可以纳入征收范围”。
另外，《深圳市城市更新办法实施细则》于2012年1月21日颁布，该实施细则第四十六条第一款中规定，城市更新单元内项目拆除范围内存在多个权利主体的，只有当所有权利主体通过以房地产作价入股成立或加入公司、签订搬迁补偿安置协议、房地产收购等方式，将房地产的相关权益转移到同一主体，形成单一主体后，才可由该单一主体向区城市更新职能部门申请进行实施主体确认。
二、法律问题的提出
从2012年开始，A公司、B投资公司就案涉项目分别提起了多次诉讼。B投资公司意欲解除与A公司之间签订的《拆迁补偿安置协议书》，A公司则主张应继续履行该协议书，并认为B村股份合作公司与C公司所签订的《合作协议》无效。本案中有如下主要法律问题需要回答：A公司与C公司谁能成为项目单一开发主体？政策变更是否导致协议无法继续履行？过错方应对协议被终止履行承担何种违约赔偿责任？
三、法律分析
（一）关于A公司与C公司谁能成为项目单一开发主体
由于2011年12月B村股份合作公司与C公司所签订了《合作协议》，将案涉项目中8600平方米的土地交由C公司开发，导致案涉项目出现了A公司与C公司两个开发主体，但后来颁布的《深圳市城市更新办法实施细则》则要求案涉项目只能存在单一开发主体。那么，哪个公司能够成为单一开发主体呢？
虽然从理论上说，A公司可以通过与另一业主B村股份合作公司签订改造协议或者收购C公司等方式，将权益转移至A公司，但B投资公司、B村股份合作公司、C公司之间存在关联关系，三者的利益具有一致性，实际上B村股份有限公司、C公司不可能配合A公司。鉴于此情况，A公司向法院提起了要求确认B村股份合作公司与C公司签订的《合作协议》无效的诉讼，但根据《合同法》的相关规定，该《合作协议》并不存在无效情形，因此法院驳回了A公司的诉讼请求。另一方面，B投资公司则向法院起诉，要求解除与A公司之间签订的《拆迁补偿安置协议书》，法院认为A公司事实上已无可能成为案涉项目单一主体，《拆迁补偿安置协议书》已经无法继续履行，判决终止该协议书。
由于《拆迁补偿安置协议书》已终止履行，因此C公司目前成为了案涉项目单一开发主体。
（二）关于政策变更是否导致协议无法继续履行
B投资公司认为，2007年1月1日区更新部门发函中，要求A公司在5年内完成改造，但A公司没有在该时限内完成改造，没有取得改建项目的拆迁许可证，已经丧失了项目改造资格，是A公司违约在先，B投资公司才会提出解除合同，并且因为政策变更导致A公司无法继续开发案涉项目，所以B投资公司对于《拆迁补偿安置协议书》不能继续履行不应承担责任。A公司则认为，2007年区更新部门的发函中提出的改造时限已经失效，按照变更后的政策，B投资公司提出解除合同时，还未到改造时限；B投资公司以一系列实际违约行为明确表明将不会继续履行协议，并通过其控股股东C公司与B村股份合作公司签订合作协议，阻却A公司成为单一主体，故意设置协议履行障碍，B投资公司主张协议被判终止履行系因政策变更不成立。
对于此问题，最高院在判决中认为，现有证据不足以证明在B投资公司发出暂停履行合同通知前，A公司已丧失履行合同的资格及能力。B村股份合作公司和C公司签订《合作协议》的行为更是从另一角度印证了B投资公司当时确已无继续履行《拆迁补偿安置协议书》及实现该合同目的的意向。即政策规定发生变化是大前提，B村股份合作公司拒绝与A公司签订改造协议是小前提，合同履行不能是结果。故B投资公司将合同被判决终止履行完全归责于政策变更依据不足。C公司和B村股份合作公司签订《合作协议》与B投资公司存在关联性，B投资公司对该小前提的出现同样负有相当责任，亦当成为认定构成违约的理由之一。A公司对合同被终止履行则不存在过错。
即最高院支持了A公司的主张，虽然政策变更是导致《拆迁补偿安置协议书》被终止履行的因素之一，但政策变化并不是造成协议不能履行的充分条件，政策变化并不必然导致A公司丧失改造主体资格，因为B公司存在无意履行协议的违约行为，才最终导致协议履行不能。B投资公司和B村股份合作公司、C公司存在关联性，在明知后两者签订《合作协议》会给A公司制造协议履行障碍的情况下，B投资公司应对《拆迁补偿安置协议书》被终止履行承担责任。
（三）关于过错方应对协议被终止履行承担何种违约赔偿责任
如上文所述，B投资公司应对《拆迁补偿安置协议书》被终止履行承担违约责任。A公司向法院主张B投资公司如下三方面违约赔偿责任：一是支付协议中约定的违约金20000000元，二是赔偿A公司因实施项目而支出的实际成本与费用合计55416300元，三是案涉项目土地增值价值损失444549631元。最高院判决中，支持了A公司第一项诉请20000000元，第二项诉请中的部分金额7095075.03元，未支持其第三项诉请。第一项诉请违约金20000000元在协议中有明确约定，第二项诉请中有45000000元系A公司收购D公司股权的款项，法院认为与案涉项目关联性不足且A公司已获得股权转让的对价，因此该部分款项没有支持，关于第三项土地增值的价值，系对合同可得利益损失的主张，法院认为《拆迁补偿安置协议书》被判决终止履行时，不仅A公司因未能成为案涉城市更新单元的单一权利主体而未获得该项目的改造资格，并且案涉项目规划、土地用途等事项在当时均未发生变化，此外案涉协议涉及房地产开发，而非纯粹的土地使用权转让，具有较大商业风险，因此土地增值部分的利益损失不具有确定性，不予支持。
关于可得利益的损失，《合同法》第一百一十三条中规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。因此，法律条文中对于守约方获得可得利益损失是支持的，但在司法实践中，法院对此持保守谨慎态度，因为可得利益损失的范围和计算标准通常难以确定，比如在本案中，虽然法院认定B投资公司的单方违约行为造成协议无法继续履行，给A公司带来了损失，但并不认为案涉项目土地增值利益属于A公司的可得利益损失。因此，建议房地产开发企业在介入旧改项目时，对于合作方违约造成可得利益损失的范围和赔偿标准在合作协议中作出明确约定，以免日后产生争议，得不到裁判机构支持。
四、政策变更与相关法律概念辨析
（一）政策变更与不可抗力
在本案《拆迁补偿安置协议书》第九条免责条款中约定：因不可抗力导致本协议履行中断或无法履行，或因政府部门（含区、街道办）的原因导致改造项目迟延或者改造项目终止，或因政府部门对本旧改项目进行挂牌出让而A公司丧失开发权，协议各方互不追究违约责任，各方应相互协助采取一切必要的措施减少造成的损失和影响。即在不可抗力情形下导致协议无法履行，各方不承担违约责任，那么政策变更是否属于不可抗力的一种？
《合同法》第一百一十七条规定：因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。从以上法条规定可知，构成不可抗力需同时满足不能预见、不能避免、不能克服三个要件。在本案中，双方当事人对于深圳市城市更新政策的调整都是不能预见的，但并非不能避免、不能克服，如果B投资公司诚信履约，则不会出现C公司作为第二个开发主体参与到案涉项目中的情况，那么案涉项目仍然只有A公司一个开发主体，政策调整对《拆迁补偿安置协议书》的继续履行并不会产生影响。因此，本案中的政策变更并不构成不可抗力，B投资公司不能免除责任。
因此，政策变更是否构成不可抗力需要具体情况具体分析，只有政策变更需同时满足不能预见、不能避免、不能克服三个要件，并且不存在当事人迟延履行在先的情况，才能认定为属于不可抗力。
（二）政策变更与情势变更
关于情势变更的概念，在《合同法》第二十六条中作出了解释： 合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。根据该定义，情势变更并不导致合同不能履行，合同仍然可以继续履行，只是继续履行会对一方当事人造成明显不公平或者不能实现合同目的。在本案中的政策变更并不构成情势变
更，因为本案中关于涉案项目必须形成单一开发主体的政策规定直接导致A公司无法继续履行协议，而不是导致A公司继续履行协议将会出现单方利益严重受损等明显不公平的情况。
因此，政策变更是否构成情势变更，要考量政策变更对合同履行造成的影响，如果政策变更直接导致合同不再具备履行的基础，则该政策变更并不属于情势变更；如果政策变更后，产生了双方合同权利义务明显失衡、利益分配显示公平、合同目的不能实现等情形，则属于情势变更。
综上所述，政策变更与不可抗力、情势变更存在一定的交叉关系，在三旧改造项目中，政策变更的性质要根据不同的情况作出具体的判断，各参与主体据此采取不同的法律补救措施，以最大限度维护自身的合同权益。
