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2026 年 1 月 20 日，自然资源部与住房城乡建设部联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》），作为对 2025 年中办、国办《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）的配套实施文件，《通知》从 12 个方面提出 36 条具体措施，标志着我国城市更新工作从 “大规模拆建改造” 向 “精细化内涵提质” 全面转型，核心聚焦规划弹性适配、存量土地盘活、实施机制创新、民生权益保障四大核心痛点，为地方实践提供了清晰的政策遵循。
从政策演进逻辑来看，2023 年以来城市更新政策呈现 “顶层设计 — 地方试点 — 全国推广” 的梯度推进特征：2023 年住建部选取 21 个城市开展城市更新试点，广州作为华南地区唯一试点城市，率先出台《广州市城市更新条例》，成为全国首部城中村改造地方性法规；2025 年《意见》明确城市更新 “留改拆” 并重的总体原则；2026 年《通知》则进一步细化操作路径，形成 “顶层原则 — 实施细则 — 地方落地” 的完整政策链条。
作为全国城市更新的“先行兵”，广州已构建以《广州市城市更新条例》为核心，涵盖城中村改造、低效用地再开发、历史建筑保护等领域的 “1+N+X” 政策体系（“1” 即条例，“N” 为专项政策，“X” 为操作指引）。2026 年广州城市更新年度计划显示，全年将完成更新投资超 1800 亿元，重点推进东风村、瑶台村、夏茅村等 104 个更新项目，其中城中村改造项目 63 个、低效产业用地更新项目 28 个、历史街区活化项目 13 个。《通知》的出台与广州实践形成深度政策呼应，既肯定了广州的创新探索，也为地方进一步深化改革提供了国家级制度支撑。
《通知》首次明确“城市更新区域详细规划评估优化路径”，突破传统规划对更新项目的刚性束缚，这与广州多年来在规划治理领域的探索形成高度契合，为存量空间提质增效提供了规划保障。
《通知》第4 条明确要求：“在国土空间规划‘一张图’基础上，建立城市更新区域详细规划评估优化机制，经评估确需调整的，按程序开展规划修改，保障规划与项目实际需求相适配。” 这一规定破解了传统规划 “一经批准不得随意调整” 的刚性约束，实现规划治理从 “静态管控” 向 “动态适配” 转型。
广州的实践为该政策落地提供了成熟样本。广州在全国率先建立“专项规划 — 片区策划方案 — 项目实施方案” 三级规划体系：专项规划明确区域更新总体目标与约束性指标；片区策划方案细化功能布局、产业导向与公共服务配套；项目实施方案聚焦具体指标调整与实施路径。以天河冼村改造为例，该项目历时 15 年实现全面清零，核心在于通过三级规划体系动态优化指标：2010 年专项规划明确 “疏解人口、提升功能” 总体目标；2018 年片区策划方案调整容积率从 3.5 提升至 4.8，增加公共服务用地占比；2023 年项目实施方案进一步优化路网布局，新增 2 所幼儿园与 1 所小学。通过规划动态调整，冼村从 “城中村” 转型为 “连接珠江新城与金融城的高端商务居住片区”，土地价值提升超 10 倍，印证了规划弹性适配的实践价值。
《通知》第5 条提出：“制定城市更新微更新项目清单，对小区充电设施、电梯加装、绿化提升、无障碍改造等小型项目，简化或豁免规划许可、施工许可手续。” 这一政策直击微更新项目 “审批流程长、成本高” 的痛点，为社区自主更新松绑。
广州早在2024 年便出台《广州市低效楼宇更新提升实施意见》，率先建立 “微更新项目街道备案制”：对投资额低于 100 万元、建筑面积小于 500 平方米的小型装修工程，无需办理建设工程规划许可证与施工许可证，仅需向街道办事处备案即可开工。政策实施以来，广州老旧小区电梯加装审批效率提升 60% 以上，2025 年全市新增加装电梯 2300 部，较 2023 年增长 85%；越秀区六榕街道通过微更新备案制，仅用 3 个月完成辖区 5 个老旧小区绿化提升与充电设施建设，居民满意度达 92%。广州的实践表明，许可豁免制度能够有效激发社区自主更新积极性，让 “小改造” 带来 “大提升”。
《通知》第6 条明确：“支持各地制定土地混合开发管控要求，合理确定混合用地主导用途与兼容比例，鼓励商业、商务、产业、居住等功能混合布局。” 这一政策打破传统 “单一用地性质” 限制，提升存量土地利用效率。
广州在《广州市低效用地再开发专项规划（2023-2035 年）》中，率先制定土地混合利用正面清单，明确 12 类兼容场景：商业用地可兼容 20% 以下居住功能，产业用地可兼容 30% 以下商务办公功能，居住用地可兼容 15% 以下社区商业功能。典型案例为广州马场地块更新项目，该项目占地 2.8 平方公里，通过 “商务办公 + 居住 + 绿链 + 体育配套” 复合布局，兼容比例达 45%：地块核心区域建设高端商务综合体，配套 30 万平方米居住用地（含 5 万平方米保障性住房），沿珠江打造 3 公里绿道与体育公园，成为串联珠江新城 — 金融城 — 琶洲的关键功能节点。项目落地后，地块年均税收从更新前的 1.2 亿元提升至 18 亿元，人口承载量增加 2 万人，实现 “土地高效利用 + 功能复合提升” 的双重目标。
土地要素保障是城市更新的核心瓶颈，《通知》推出过渡期政策灵活化、存量空间临时利用、用地性质兼容拓展三大创新性举措，与广州土地制度改革形成互补，为存量土地盘活提供了多元路径。
《通知》第9 条规定：“城市更新项目过渡期用地政策以 5 年为原则，可根据项目实际情况适当延长，新增租赁出让、先租后让等供地方式，允许土地出让金分期缴纳。” 这一政策突破了原《城市更新暂行办法》中 “过渡期固定为 5 年” 的限制，降低了市场主体初始投入成本。
广州的探索走在全国前列。2025 年广州出台《产业用地弹性供应管理办法》，率先推行 “长期租赁 + 弹性出让 + 先租后让” 三位一体供地模式：长期租赁期限最长 20 年，弹性出让期限 10-50 年，先租后让模式下租赁期最长 5 年，租赁期满符合条件可转为出让用地；同时明确土地出让金分期缴纳规则，首期缴纳比例不低于 50%，剩余部分可在 3 年内分期缴纳。某低效厂房改造项目（占地 120 亩）通过 “先租后让 + 分期缴费” 模式，初始投入从 3.2 亿元降至 1.6 亿元，降低初始投入 50%，项目运营第 2 年便实现盈利。政策实施以来，广州已有 46 个更新项目采用弹性供地模式，总用地面积超 3000 亩，撬动社会资本投入超 200 亿元。
《通知》第10 条明确：“空闲建设用地、存量建筑可按正面清单临时利用，用于公共服务、体育休闲、创新创业等用途，临时利用期限不超过 5 年。” 这一政策激活了 “规划留白” 空间与闲置资产，实现 “即时利用” 与 “远期规划” 的平衡。
广州已探索形成多元化临时利用模式：一是绿地空间临时利用，如天河区利用城市边角地、口袋公园建设临时体育设施18 处，提供篮球场、羽毛球场等场地 32 个；二是桥下空间活化，荔湾区利用鹤洞大桥桥下空间打造 “桥下体育公园”，包含健身步道、儿童游乐区等功能，服务周边 3 个社区约 5 万居民；三是闲置建筑临时改造，从化区将闲置校舍改造为乡村振兴创业孵化基地，入驻企业 23 家，带动就业 300 余人。最具代表性的是从化马场周边区域更新项目，该区域规划为赛马产业联动区，远期将建设商业、商务与体育配套设施，近期通过临时利用政策，布局马术培训基地、主题民宿与特色餐饮，提前激活区域活力，2025 年接待游客超 80 万人次，实现 “短期收益反哺长期建设” 的良性循环。
《通知》第11 条提出：“支持存量房屋功能转换，在符合规划和安全要求的前提下，允许工业厂房、仓储用房等存量建筑转型为研发、办公、商业、居住等用途。” 这一政策打破 “房随地走” 的传统限制，为存量建筑盘活提供了政策依据。
广州在危旧房改造中创新的“原拆原建” 机制，与该政策要求高度契合。针对多产权危旧房 “拆除重建难、用地性质不兼容” 的问题，广州在《城镇危旧房改造实施办法》中明确：多产权危旧房拆除重建后，可在不改变土地使用权人、不扩大用地面积的前提下，兼容居住、社区商业、养老服务等功能，兼容比例不超过总建筑面积的 20%。以越秀区光塔街道危旧房改造项目为例，该项目涉及 3 栋危旧房、126 户产权人，拆除重建后建设 2 栋 12 层住宅楼，兼容 2 层社区商业与养老服务中心，建筑面积占比 18%。项目建成后，居民居住面积从人均 15 平方米提升至 32 平方米，社区配套完善度显著提升，该机制已被纳入《广州市城市更新条例》，填补了全国同类政策空白。
《通知》强化“政府引导、市场运作、公众参与” 三位一体实施机制，广州通过体检先行、资源资产组合供应、历史遗留问题处置等创新实践，为政策落地提供了生动样本。
《通知》第15 条要求：“将城市体检作为城市更新项目生成的重要依据，建立‘体检 — 诊断 — 更新’闭环机制，优先推进民生短板区域更新改造。” 这一政策推动城市更新从 “项目驱动” 向 “问题驱动” 转型。
广州已建立全国领先的城市体检体系：一是体检指标体系全覆盖，涵盖居住环境、公共服务、交通出行、产业发展等6 大维度 32 项指标；二是体检频率常态化，实行 “年度体检 + 三年评估” 制度；三是结果运用精准化，将体检发现的问题清单转化为更新项目库。2026 年广州重点更新项目库中，85% 的项目源自城市体检发现的民生短板：罗冲围片区改造聚焦 “交通拥堵、公共服务不足” 问题，规划新增 3 条市政道路、2 所学校与 1 所医院；同德围片区改造重点解决 “排水防涝、环境整治” 问题，建设 5 公里雨污分流管网与 2 个城市公园。通过体检先行制度，广州城市更新实现 “靶向施策”，2025 年民生类更新项目居民满意度达 89%，较 2023 年提升 12 个百分点。
