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摘要
PPP模式与政府传统项目模式中的建设项目总投资控制有所不同，对政府方来说，做好PPP项目建设总投资控制对政府最终的支出责任起着至关重要的作用。本文通过项目可行性研究阶段、初步设计阶段、招标阶段、PPP合同阶段，对政府方如何控制PPP项目建设总投资作了简要阐述。因全国各地对控制工程项目投资采用的编制办法的差异性，所以本文通过对具体案例来进行解析，以便对阐述的内容适用范围进行界定。
根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 财金〔2014〕113号文，PPP项目的回报机制包括使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三种不同的模式。
➤使用者付费模式是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益；政府付费模式是指由政府直接付费购买公共产品和服务，其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府，而非项目的最终使用者。
➤在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费；
➤可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。
无论在何种付费模式下，社会资本方均需要通过获得付费以收回投资成本并获得合理收益，而项目建设总投资是具体付费金额的测算和确定的基础，它是政府未来给社会资本方支付运营补贴或服务费用的基准值，对政府最终的支出责任起着至关重要的作用，只有合理控制住项目建设总投资才能相应的降低使用者付费的金额或减少政府的支出责任。
但在三种不同的模式下，政府方所承担的项目需求风险不一样，对于项目建设总投资控制的需求也是不同的，所以政府方对PPP项目建设总投资控制不能一概而论，需要针对不同的付费模式及项目基本条件进行分析。
本文通过云南某市政公用类PPP项目的案例，对可行性缺口补助模式下政府方如何控制PPP项目建设总投资作具体的分析和介绍，以期给予相关参与方一定的指引，对于政府付费模式下的PPP项目建设总投资控制可参照本案例使用。
一、案例项目的基本条件
本项目投资估算已批复，属于市政公用类新建PPP项目，采用“可行性缺口补助”的回报机制，运作方式为BOT，政府方已招标设计单位负责本项目的初步设计和施工图设计，初步设计、施工图设计工作尚未完成，项目招标社会投资人采用“PPP+施工总承包”的方式，社会投资人中标后与政府出资代表共同组建项目公司，由项目公司负责本项目的优化设计、投融资、建设、运维及移交工作。
本案例中的项目按可研批复投资估算调整后的金额为45800万元，其中建安工程费用32300万元，工程建设其他费用7800万元，工程预备费4000万元。建设期利息 1600万元，铺底流动资金100万元。
项目建设总投资为计算运营补贴支出数额的基础数据。
以下政府方对PPP项目建设总投资控制均是在上述基本条件下进行。
2017年9月住房城乡建设部办公厅发布建办标函[2017]621号，关于征求《建设项目总投资费用项目组成（征求意见稿）》《建设项目工程总承包费用项目组成（征求意见稿）》意见的函，项目建设总投资费用组成如下：
建设项目总投资是指为完成工程项目建设并达到使用要求或生产条件，在建设期内预计或实际投入的总费用，包括工程造价、增值税、资金筹措费和流动资金。
