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技术经济学是应用经济学，其初衷旨在解决投资项目（含PPP项目）决策论证的现实问题。近年来，随着PPP模式的火热，PPP项目技术经济分析重新得到了重视，其中准经营项目补贴模式是当前技术经济领域的重要创新方向之一。
中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬博士撰写并在《宏观经济研究》（2018年第5期）发表的学术论文“政府和社会资本合作（PPP）项目补贴模式比较研究－－基于城市轨道交通PPP项目实践”，近日被评为中国技术经济学会2018年博士生优秀论文奖。该论文从城市轨道交通补贴原因着手，总结了以城市轨道交通为代表的PPP项目补贴实践经验，系统地分析了现行的协议票价法、车公里补贴法、财政部21号文补贴公式、等额年金法等补贴模式及其利弊，并研究了补贴模式选择的关键因素。
该论文结合福州地铁2号线PPP项目实践，提出了基于GAP+GAS的现金流补贴法，即将财政补贴分为政府对项目的补贴（Government Aid for Project，GAP）和社会投资合理回报的补贴（Government Aid for Social Investor，GAS）两部分。其中，GAP基于项目财务计划现金流量表，GAS基于社会投资方现金流量表。现金流补贴法准确地反映了项目公司各年实际资金缺口，有效地解决了现行补贴模式普遍存在的政府补贴与项目资金需求相脱节问题。
该论文还结合郑州-巩义市域铁路PPP实践，并基于产权理论，对现金流补贴模式提出了进一步改进方案，规避了逐年调整的社会投资人合理回报调节系数（K），设立了“补贴上限”预算下的动态财政补贴计算模型，包括产权成本补贴、经营活动现金流缺口补贴、社会投资人合理回报补贴，认为只有在经营活动净现金流大于零的时候，社会投资人才能获得回报，合理地分配了PPP项目风险。
由于我国缺乏科学的补贴理论和统一的补贴方法，现行的PPP项目补贴计算结果差异很大，莫衷一是。该论文基于技术经济学的现金流原理和财务评价报表，准确地界定了补贴内涵，科学地构建了补贴模型和计算方法，具有重要的理论方法创新和实践应用价值。
PPP模式健康持续发展，创新无止境。希望我国PPP研究和技术经济领域摒弃浮躁，扎实前行，涌现越来越多的高水平专业文章。
内容提要
政府补贴是PPP项目各方关注的焦点。本文结合城市轨道交通PPP项目，从补贴原因着手，分析了协议票价法、车公里补贴法、21号文补贴公式、等额年金法等补贴模式及其利弊，提出了现金流法补贴模式，包括政府对项目可行性缺口补贴和政府对社会投资人合理回报补贴，并结合实践对现金流补贴模式进行改进，分析了产权成本、经营活动现金流缺口、社会投资人合理回报三项补贴的涵义及其计算模型。最后，建议关注补贴模式五个关键因素。
关键词
PPP项目 补贴模式 城市轨道交通 现金流补贴法
（一）政府补贴是准经营性PPP项目投资回报的重要来源
2014年以来，中国政府为了减轻债务和推进投融资体制改革，鼓励推广应用政府和社会资本合作（PPP）模式，广泛吸引社会资本参与基础设施投资建设运营或公共服务。按照投资回报机制分类，PPP项目分为使用者付费、政府付费和可行性缺口补助三类。其中，可行性缺口补助类项目是指政府和使用者混合付费类项目，即项目特许经营收入不足以覆盖建设投资和运营成本，需要政府给予补助（现金补贴或配套资源等）以保证财务可持续性的准经营性项目。
采用PPP模式运作的准经营性项目，政府需要承诺给予社会投资人合理及时的财政补贴。根据财政部PPP中心的统计，截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共计14424个，累计总投资18.2万亿元，其中管理库项目（处于准备、采购、执行和移交阶段）共计7137个，涉及投资额10.8万亿元。在管理库项目中，可行性缺口补助项目2930个，投资额5.9万亿元，分别占管理库的41.1%和54.7%。[1]
（二）城市轨道交通PPP项目补贴规模十分巨大
随着中国城市化进程的不断深化，公众对绿色出行及城市交通的生态环保要求越来越高，城市轨道交通成为人口密集城市解决公共交通出行的主要方式。中国对城市轨道交通建设产生强大需求，近十多年来发展迅速。截至2017年底，中央政府批复了43个城市的近期建设规划，规划总里程超过9 000公里；累计有34个城市建成投运开通城市轨道交通线路5021.7公里（2017年新增运营线路33条，长度868.9公里），其中地铁达到3 881.8公里，占线路总长的77.3%。
按照《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》（国发〔2017〕11号），到“十三五”末，中国城市轨道交通规模将达到6 000公里。按照当前发展趋势，未来三年在建线路每年完成建设投资约4 000亿元，规划线路规模很可能突破。面对如此巨额的建设投资需求，城市轨道交通多元化融资势在必行，通过引入社会资本，采用PPP模式是必不可少的选项。
自北京地铁四号线成功实施，城市轨道交通PPP模式在国内已有十多年的发展历史。根据中国城市轨道交通协会的初步统计，在国家批复城市轨道交通规划的43个城市中，其中39个城市开展了PPP模式研究，涉及项目135个，总投资达24 000亿元。
城市轨道交通项目属于政府投资为主、为社会提供公共服务的准经营性项目。由于轨道交通建设投资巨大，运营成本很高，而且涉及公众利益的票价一般由政府管制，因此在PPP合作期间内项目全成本核算难以实现盈亏平衡，财务现金流长期存在缺口，几乎都离不开当地财政给予缺口补贴。
尽管财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财经[2015]21号)提出了可行性缺口补助的计算公式，但该公式缺失计算细则，其科学合理性也饱受争议。在众多依赖政府长期补贴的大型基础设施（如城市轨道交通、城市地下综合管廊）PPP项目实践中，财政补贴计算并无统一模式或方法，对社会投资人的合理回报也无定论，导致各地PPP模式补贴方式千差万别，计算结果大相径庭。
因此，寻求合理可行的补贴模式，科学计算社会投资方合理回报成为在当前PPP项目实践中不可回避的重要任务。
城市轨道交通具有准公共物品性、外部性和规模经济性，其本身的经济属性决定了采用PPP模式的项目公司很难实现自负盈亏。理论上，由于运营收入相对成本的有限覆盖以及外部效益返还机制缺失，如果政府不予补贴，绝大多数城市轨道交通PPP项目难以为继。因此，城市轨道交通的基本经济属性决定了财政补贴的必要性（赵源和欧国立，2008）。
财政补贴是政府为保证某项社会经济活动的正常运行而向微观经济主体的转移性支付，即将一部分纳税人的钱转移给另一部分人无偿使用，是利益的再分配和政府公共管理职能的延伸（李扬，2017）。
