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    旧村改造拆迁补偿安置问题分析

    本文来源:律房律地 ,作者许艳



    目录

    1

    从一则案例说起

    2

    村民与非村民的界定标准及补偿标准

    3

    外嫁女”们是村民吗?

    4

    村民与非村民拆迁补偿权益分配的几点建议

    5

    总结


    在土地征收与旧村改造中,当然的村民与当然的非村民之间存在着模糊地带,诸如“外嫁女”、“上门婿”等,由于其身份的特殊性,各方对其是否具有补偿安置资格难以达成共识,各地因此出现许多补偿安置权益的纠纷。


    从一则案例说起


    (一)案情回放


    原告王小红(女)原系商河县许商街道靠城苏家村第一村民小组成员,出嫁后未将户籍迁出苏家村。2017年苏家村土地被商河县人民政府依法征收,政府实行货币补偿,由村民自行购置商品住房。商河县许商街道靠城苏家村民委员会及苏家村第一村民小组出具《证明》载明“......王小红已不属于苏家村村民小组成员”。由商河县人民政府组建的商河县城中村棚改指挥部与王兴存(系王小红之父)签订《补偿安置协议》,该协议未对王小红载明补偿安置事宜。王小红向济南市中级人民法院诉请商河县人民政府对其作出补偿和安置决定。随后,王小红不服一审判决,向山东省高级人民法院提起上诉。


    (二)案情审理


    1、一审:


    济南市中级人民法院一审判决认为,原告王小红提交的现有证据无法证明其具有苏家村集体经济组织成员资格、符合《西城区搬迁补偿方案》限定的补偿安置条件,因此原告王小红诉请被告商河县人民政府履行对其补偿安置的法定职责理由不成立,判决驳回王小红的诉讼请求。


    2、二审:


    山东省高级人民法院二审终审认为,在实施征收拆迁活动中,行政机关在处理“外嫁女”补偿安置问题时,不能单纯以其婚姻或者户籍情况作为是否给予补偿安置的条件,应当在综合考量其户籍、生活生产状态、基本生活保障基础、是否履行村民义务、是否在其他集体经济组织享受了村民待遇以及村民大会意见等方面作出衡量和判断。


    结合本案案情,上诉人王小红婚前系苏家村集体经济组织成员,婚后户籍并未迁出,至2017年4月拆迁时其户籍仍然在苏家村。在被上诉人没有查清上述考量因素的前提下,对上诉人要求被上诉人作出“补偿和安置决定”的诉讼请求,予以支持。


    (三)案例简评


    在本案中,王小红是典型的“外嫁女”身份。“外嫁女”是一种在征地补偿、旧村改造中常见的“争议主体”,主要是指与本村外的公民结婚后户籍仍留在本村,或者因离婚、丧偶等原因户籍迁回本村的农村女性。“外嫁女”是否具有补偿安置资格一直是各地农村土地征收和旧村全面改造中最具代表性的冲突,由于在立法层面上没有对此类争议进行明确规定,各地处理方式和处理结果不一。


    总的来看,该类主体争取补偿安置权益的难度大、程序复杂,在本案中,王小红需经历了两审终审才确定了补偿安置资格。商河县人民政府作为改造项目的征收主体应综合考虑多种因素对王小红的请求进行全面审核,决定是否给予补偿安置,但是商河县人民政府未进行详尽调查仅凭借村委会出具的《证明》就认定王小红不是苏家村集体经济组织成员,可能会损害王小红的合法土地权益。


    村民和非村民的界定标准及补偿标准


    在土地征收与旧村改造实际工作中,与“外嫁女”类似的主体还有“上门婿”、“外嫁女”子女、户籍不在村的返乡大学生等,此类主体介于当然的村民与当然的非村民之间,界限模糊,难于准确认定。而村民与非村民的不同身份认定,往往意味着补偿安置标准的一定差别,以及能否享有集体福利的重大不同,因此,此类主体往往是农村利益格局中比较容易争议的热点和难点问题。


    (一)村民与非村民的界定标准不一


    判断某主体是否属于本村村民,各村标准并不统一,但是在尊重“户有所居”的大前提下,大部分村都依据现有法律法规、村规民约以及公序良俗,并结合现实生活实际方面来制定标准。通过选取近年广州市部分典型旧村改造补偿安置方案可以看出,虽然各村界定标准不同,但是大方向都不以单一标准认证村民资格,并且部分还明确加上了“外嫁女”等“争议主体”的规定。




    (二)司法判断的标准


    根据我们对相关司法判例的梳理与总结,人民法院在审判“外嫁女”身份问题时,通常会考虑以下因素:


    1、“外嫁女”须具有所在农村集体经济组织的常住户口;


    2、以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为实质性要件;


    3、村民会议民主表决或该村民出具放弃保证不会导致村民具有的集体经济组织成员资格和待遇取消;


    4、村民小组仅因当事人为“外嫁女”即剥夺其集体经济组织的成员资格,并以此为由不分配给其土地补偿费的,不应支持;


    5、村民代表大会有关剥夺“外嫁女”或“上门婿”村民待遇的决定应认定为无效;


    6、享有农村土地承包经营权的妇女虽已离婚并外出打工,但其户口仍在原集体经济组织的,发包方擅自收回其承包地并转包他人的行为无效;


    7、认定农村集体经济组织成员资格,应综合考量多种因素,既考虑户口户籍的因素,也应考虑紧密联系的因素;


    8、农民只能在一个农民集体内享有成员权利,不能同时享有两个或者多个集体成员权利;


    9、农村集体成员资格可因法定情形而丧失;


    10、审理承包地征收补偿费用分配纠纷,关键在于确定集体成员权问题;


    11、土地补偿费只能在本集体经济组织成员内部进行分配,不具有集体经济组织成员资格的人,不能参与土地补偿费的分配。


    (三)村民与非村民的补偿安置标准存在一定差异


    虽然各村在“政府指导,村为主体”的改造原则下,随着旧村改造制度的完善,目前许多旧村改造的征地补偿方案涉及非村民的补偿标准参考村民的“拆一补一”,但是在其他福利性项目上会有所不同。


    上文广州六个典型旧村改造方案中针对村民和非村民的补偿项目就明确列出了不同:




    “外嫁女”们是村民吗?


    (一)“外嫁女”


    虽然目前在广东有较多旧村改造方案中特别明确了“外嫁女”的身份,但是在全国范围来看,由于习惯的社会认知和户籍制度的矛盾使得“外嫁女”的身份认定仍存在较大的冲突。根据《物权法》、《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等能找到对“外嫁女”土地权益保护的法律依据,


    所以法院和行政机关在确认“外嫁女”的补偿安置权益前一般会根据其户籍、生活生产状态、基本生活保障基础、是否履行村民义务、是否在其他集体经济组织享受了村民待遇以及村民大会意见等方面确定其是否具有集体经济组织成员资格。


    (二)户籍转出的“原村民”


    此类主体包括在监狱服刑人员、“户籍不在村”的返乡大学生、农村村民取得非农业户口后,仍以原集体经济组织农村土地作为其基本生活保障的、承包土地的农户全家落户到小城镇的,应视为仍具备集体经济组织成员资格。


    但对于迁入设区的市或设区的市所辖城镇,并转为非农业户口的村民根据《农村土地承包法》第二十六条规定即丧失农村集体经济组织成员资格。


    (三)户籍转入的“后村民”


    此类主体包括“上门婿”、随亲属迁入户籍的、随母亲落户的(母亲被认定为本村集体经济组织成员)应视为本村集体经济组织成员。   

     但是如果该主体仅将户籍迁入农村,但并未在该村内承包土地,亦不依赖该集体土地作为生活保障、就业渠道的,或者是违法办理户籍的主体则无权获得补偿安置权益。


    (四)其他


    有出现其他“争议主体”征地补偿纠纷的,应基于公平、协商的原则按照法定程序进行处理。



    村民与非村民拆迁补偿权益分配的几点建议



    (一)在立法层面加强对村民和非村民主体合法权益的保护


    旧村改造土地权益出现争议时,常用的救济手段是行政救济司法救济。


    首先,在行政救济手段中,各地政府通过摸底调研、发布指导性意见、成立专项小组等方式努力落实各方主体的权益,虽然取得显著效果,但是行政部门对村内权益纠纷的直接介入可能会触犯宪法赋予农村集体经济组织的“村民自治”这条红线,使得行政救济手段处于非常被动的地位。


    再者,相关主体可寻求的司法救济方式有两种:一种是以民事案件起诉村民委员会;另一种则是在政府作出补偿安置决定后提起行政复议或者行政诉讼。但是土地权益纠纷案件涉及一系列宪法和法律原则问题,地方法院难以单方面确认,因此增加了相关案件的审判难度。


    在实践中许多地方只能通过颁布地方性部门规章或者指导性意见等文件为处理相关土地权益争议提供支撑,比如在2019年广东省自然资源厅关于《广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案》中就明确了农村妇女因婚嫁离开原农村集体经济组织,取得新家庭宅基地使用权的,应予以确权登记,同时不动产登记部门应根据原不动产所在地村集体经济组织或村民委员会依法收回的证明文件注销其原拥有的宅基地使用权。


    由此可以得出,在广东,“外嫁女” 不会因婚嫁当然地失去其原宅基地使用权。但由于各地政府管理水平不一,难以保证所有文件的先进性和实用性,使得类似问题的处理结果可能差异巨大。


    (二)鼓励地方政府在土地权益争议问题中进行制度创新


    虽然对现有法律制度进行系统改革、统一规范是解决相关主体土地权益保障问题的根本出路,但从目前状况来看各地农村自治情况复杂,短时间内难以进行统一立法规定。因此,在此种情况下,在现有制度范围内鼓励各地政府因地制宜地进行制度创新来消解各方土地权益纠纷更为可行、有效。


    (三)加强行政机关在处理土地权益争议中的管理角色


    在涉及切身利益的问题时,村集体或者是全体村民便会条件反射般地引用起古老的宗法社会的法则和宪法赋予的“村民自治”的权限来对抗现行法律和行政决定,使得行政机关在农村的管理职能缺失。因此,在处理农村相关争议时,行政机关更加需要明确自身的权限,坚定守护法律底线,切实保护每一方主体的合法权益,不让法律在农村被边缘化。


    总结


    随着农村土地权益争议案件越来越多,各方主体合法权益保护意识越来越强,村委会和各部门也越来越正视“争议主体”所拥有的与其他村民享有的同样的土地收益权利。


    比如在5月13日通过的广州市《关于加强农村住宅建设管理的实施意见》中“一户一宅”的认定条件其中一条为“离异后无房一方再婚且配偶无房的可为一户”,并且要求各区人民政府按照“以成员认定、以户取得”的原则,进一步完善以户为单位取得宅基地分配资格的具体条件和认定规则,不以户籍分户登记作为宅基地分配的前置条件,该规定为广州部分“外嫁女”这一“争议主体”争取自身合法土地权益提供有力的支撑。


    虽然目前针对村民与非村民的征地补偿分配权没有明确的立法规定,但随着中国法治社会的不断推进,对各方主体合法土地权益的保护已经得到社会各界的高度重视,假以时日必能制定出能平衡、保障各方权益的具体的方针政策、法律规定为农村的土地权益以及其他民生权益提供切实的保障。



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